Bij wie ligt het risico van fouten in de voorlichting?
Het staat er toch?!
Door Bart de Vos
Voorlichting is, zeker in het publieke domein, een belangrijke communicatiemodaliteit1. Wanneer de overheid voorzieningen in het leven roept ten behoeve van burgers, moeten die burgers ook weten van het bestaan ervan en van de voorwaarden waaronder ze er aanspraak op kunnen maken. In het geval van regelingen die gepaard gaan met verplichtingen waaraan sancties verbonden kunnen zijn, moet de burger ook weten wat zijn plichten en rechten zijn2.
In zijn meest pure vorm is voorlichting het geven van informatie zonder andere bedoeling dan explicatie, uitleg of toelichting. Het gaat niet om beïnvloeden, anders dan het beïnvloeden van het kennis- of begripsniveau van de geïntendeerde doelgroep. Voorlichting is erop gericht dat je mensen in staat stelt om op basis van solide informatie, hun eigen keuze te maken. Of de burger zijn gedrag of attitudes afstemt op de voorwaarden van een regeling, is in principe een keuze van de betrokkenen3.
De afgelopen twee decennia is de aandacht voor de grondslagen van de voorlichting en de wijze waarop die in de praktijk al dan niet resoneren, op de achtergrond geraakt. De verschuiving van de dominantie van voorlichting naar gedragsbeïnvloeding pur sang is op zich wel verklaarbaar: nieuwe inzichten uit de sociale psychologie, met name op het gebied van automatisch gedrag, boden mogelijkheden die tot dan toe onbekend waren. Aan de uitvoering van voorlichting kleven echter problematische kanten, zowel voor communicatieprofessionals als voor de recipiënten. Ook die hebben de afgelopen decennia nauwelijks aandacht meer gekregen. Maar ze zijn er nog steeds, onverkort.
Dat mag je zo niet schrijven!
Veel communicatieprofessionals zullen uit eigen ervaring waarschijnlijk – frustrerende – discussies met vakinhoudelijke specialisten kennen, over voorlichtingsteksten die aan een publiek van leken een handelswijze en de achtergronden daarvan uitleggen. Bijvoorbeeld over sociale regelingen of een medische ingreep. De specialist wil dat de tekst vakinhoudelijk en/of juridisch klopt, de communicatieprofessional wil dat de tekst gemakkelijk te lezen en te begrijpen is voor een breed publiek van niet-inhoudelijke specialisten. Bij medische onderwerpen bijvoorbeeld ligt dat gevoelig. Een medisch gezien onvolledige, want versimpelde verwoording van een medische handeling, kan de patiënt gezondheidsproblemen opleveren. Het kan de organisatie niet alleen juridische schade opleveren, maar het plaatst een arts ook voor een moreel dilemma. De basis van medisch handelen, is altijd, conform de eed van Hippocrates: ‘Eerst en vooral, doe niets wat de patiënt schade kan berokkenen’. De communicatiespecialist staat op zijn beurt voor het probleem dat wat hij niet in begrijpelijke termen mag uitleggen, door een deel van de doelgroep ook niet begrepen zal worden. En dat zijn dan vooral de mensen die de voorlichting het hardst nodig hebben, omdat ze niet over de kennis, vaardigheden of contacten beschikken om zich gedegen te informeren4. Beide brengen dus gezondheidsrisico’s met zich mee.
Dit is een bijzonder lastig aspect van voorlichting die een ‘gepopulariseerde’ vertaling moet geven van een vakspecialistisch onderwerp. Niet populariseren betekent dat je een deel van de doelgroep relevante informatie onthoudt, wel populariseren brengt echter het gevaar met zich mee dat er nuances verloren gaan, hetgeen schade kan berokkenen.
Ik sta in mijn recht, want het staat er!
Een ander vraagstuk is: mag de burger rechten ontlenen aan de voorlichting? De vraag wat de juridische status van voorlichtingsteksten is, is natuurlijk niet altijd aan de orde. Hoe minder belangrijk of bedreigend een onderwerp is voor de recipiënt, hoe minder discussies op juridisch vlak zullen ontstaan. Anders ligt dat bij voorlichting over onderwerpen die rechten en verplichtingen met zich meebrengen voor de ontvanger van de boodschap. Zoals bij voorlichting van UVW, de Sociale Dienst en in het private domein banken en verzekeraars.
Een persoon kan op grond van de voorlichtingstekst menen goed gehandeld te hebben. En niets verwijtbaars gedaan of nagelaten te hebben. De desbetreffende voorlichting kan echter een fout bevatten, of zinnen of passages die op meer manieren zijn uit te leggen. De organisatie in kwestie zal dan vaak voet bij stuk houden en niet tot betaling overgaan, of eisen dat de andere partij zal terugbetalen. In dergelijke gevallen kunnen partijen naar de rechter stappen om hun gelijk te halen. De vraag is dan op welke gronden de rechter een beslissing neemt en in hoeverre die beslissing voor beide partijen redelijk is.
Dat principiële vraagstuk behandelt Tirza Cramwinckel in het proefschrift waarop zij in 2022 in Leiden promoveerde: ‘Voorlichting door de Belastingdienst in rechtstatelijke context. Een juridisch en communicatiewetenschappelijk onderzoek naar gewekt vertrouwen.’ Bijzonder aan dit proefschrift is dat het over de grenzen van het juridisch vakgebied heen gaat en het onderwerp bestudeert vanuit zowel een juridisch als een communicatiewetenschappelijk gezichtspunt. Het feit dat Cramwinckel niet alleen Fiscaal Recht, maar ook Nederlandse Taal en Cultuur studeerde, is in dat licht relevant: ze heeft gedegen kennis van beide kanten van de zaak.
De problematiek waar zij zich over buigt zijn conflicten tussen de Belastingdienst en burgers over bijvoorbeeld de hoogte van een aanslag die door de belastinginspecteur is opgelegd. De betrokken belastingplichtige beroept zich op wat in de voorlichtingstekst staat, terwijl de inspecteur zich baseert op de wet. Wanneer dergelijke zaken voor de belastingrechter of voor de Hoge Raad worden uitgevochten, blijkt de belastingplichtige vrijwel altijd aan het kortste eind te trekken. Er is dan een conflict tussen het zogeheten vertrouwensbeginsel en het legaliteitsbeginsel. De belastingplichtige ontleent verwachtingen aan de voorlichtingstekst. De inspecteur, belastingrechter en Hoge Raad stellen het principe dat de wet moet worden toegepast in het overgrote deel (95%) van de gevallen boven het principe dat het gewekte vertrouwen verdient.[5] Ook als die voorlichting onjuistheden bevat of woorden of passages die je op meerdere manieren kunt uitleggen.[6] De zienswijze van de belastingrechter is dat voorlichting ten opzichte van de wetstekst ‘slechts voorlichting is’.
De consequentie daarvan is dat het risico in het geval van onjuiste voorlichting in principe bij de burger ligt! Terwijl de burger erop rekent dat hij adequaat is voorgelicht. Cramwinckel stelt ter discussie of dat terecht is, en in het kielzog daarvan of het beter kan en zo ja hoe. Het doel van het onderzoek is om het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen te herijken, met inachtneming van zowel het burgerperspectief als het juridisch perspectief. Die herijking – letterlijk: het toekennen van een groter gewicht – van de toepassing van het vertrouwensbeginsel is volgens Cramwinckel vanuit het burgerperspectief onontkoombaar. Het is niet redelijk het risico van tekortschietende voorlichting geheel bij de burger te leggen. Maar de herijking is evengoed vanuit juridisch perspectief noodzakelijk: gebeurt dat niet, dan vervreemdt het belastingrecht zich van de burger, wat nadelige gevolgen zal hebben voor een goede relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen. Stroefheden in die relatie kunnen aanleiding geven tot maatschappelijke ophef die ook impact heeft op de Belastingdienst.
Afwegingskader
De essentie van het herijkingsvoorstel is het varen van een nieuwe koers bij besluitvorming door de Belastingdienst (of de rechter). Het risico van onjuiste en onvolledige voorlichting van de Belastingdienst moet niet langer als regel bij de burger gelegd worden. Ook het uitgangspunt dat voorlichting in de besluitvorming per definitie minder zwaar meetelt dan toepassing van de wet, moet worden verlaten. In plaats daarvan stelt Cramwinckel een afwegingskader voor waarin ‘de vraag centraal staat of de verwachtingen die bij de betrokken burger zijn gewekt, in de gegeven omstandigheden redelijk zijn. En waarin er meer oog is voor de omstandigheden van het geval’7.
Bij de onderbouwing van haar stelling dat de verantwoordelijkheid voor het risico van onjuiste en onvolledige voorlichting niet als regel bij de burger gelegd mag worden, baseert Cramwinckel zich op de theorieën van taalfilosofen Searle, Clark en Grice. In dit onderzoek neemt de dynamiek van het communicatieproces een belangrijke plaats in, wat er kort door de bocht op neerkomt dat tijdens dat proces bepaalde verwachtingen worden gewekt. Die gewekte verwachtingen zijn niet vrijblijvend. In die lijn doorredenerend is ook voorlichting niet vrijblijvend. En ook onjuiste of onvolledige voorlichting niet (zolang de burger te goeder trouw is en niet redelijkerwijze kan beseffen dat er sprake is van een onjuistheid).
Reikwijdte van taalfilosofische theorie
Een vraag waarover ik niet uitgedacht ben, is of je aan onjuistheden in een voorlichtingstekst consequenties kan verbinden op basis van taalfilosofische theorieën. Natuurlijk kun je stellen dat de theorie – die een zienswijze is, geen bewijs – over gewekte verwachtingen zo aannemelijk lijkt of is, dat je er rekening mee moet houden in de wetstoepassing. Maar is het niet zo dat dit pas een geldig argument is wanneer je op basis van een groot aantal waarnemingen hebt vastgesteld dat bij een gewraakte uiting zich steeds hetzelfde patroon aftekent bij gelijkblijvende omstandigheden? Terwijl dat niet geval is in een controlegroep? Zou een dergelijke experimentele toets de argumentatie niet extra krachtig maken?
‘Het is slechts voorlichting’ kan niet meer
Dit laat onverlet dat het niet terecht is het risico van onjuiste en onvolledige voorlichting als regel bij de burger te leggen. Indien deze handelswijze voor voorlichting van de Belastingdienst ingevoerd wordt, ligt het voor de hand dat ook te doen bij andere Rijksoverheidsorganisaties. Zeker wanneer het over voorlichting over onderwerpen gaat die financiële gevolgen voor de burger hebben en waar rechten en verplichtingen aan verbonden zijn. Ook voor de voor de voorlichting verantwoordelijke organisaties heeft dat consequenties. Voorlichting heeft dan niet meer de status van ‘slechts voorlichting’ waaraan de klagende burger geen rechten kan ontlenen. Dat zou ertoe kunnen leiden dat organisaties huiverig worden en maar liever voorlichting geven die juridisch volledig is dichtgetimmerd en zich weinig gelegen laat liggen aan begrijpelijkheid. Het hanteren van het afwegingskader van Cramwinckel, of een variant daarvan, kan dan uitkomst bieden. Maar het maken van die afwegingen vergt ook menskracht en dat legt wel een groter beslag op het ambtelijk apparaat en/of de rechterlijke macht. Voorlichting wint aan gewicht, wat zonder meer een winstpunt voor de burger is. Dat de organisatie het zwaarder krijgt, is onvermijdbaar.
Referenties
[1] Dat wil zeggen: een communicatiewijze gekoppeld aan een bepaald doel.
[2] Complicerende factoren zoals laaggeletterdheid, beperkte digitale vaardigheden en bescheiden cognitieve vermogens spelen natuurlijk een rol.
[3] Beïnvloeding kun je nooit helemaal uitsluiten. De voorlichter of zijn opdrachtgever heeft nu eenmaal waarden en overtuigingen die voor hem zo vanzelfsprekend kunnen zijn dat hij zich er niet (meer) van bewust is.
[4] Zie voetnoot 2.
[5] De jurisprudentie bij de toepassing in het belastingrecht gaat daarbij terug op een uitspraak van de Hoge Raad uit 1979.
[6] Tenzij sprake is van een uitzonderingsgeval: de belastingplichtige had kunnen weten dat de tekst de desbetreffende fout in kwestie bevat en hij heeft ook echt schade ondervonden door die fout.
[7] Cramwinckel (2022), p. 491.
Dit artikel verscheen in nr. 1 (2023) van communicatievakblad C.
